农村土地流转“难”与“解”

作者:张长科发布时间:2015年05月21日 来源:凤凰县经管局 【字体:小 大】

 
  
        近来,笔者随州县领导深入凤凰县落潮井乡,对当前农村土地承包经营权流转情况展开调研,在调研中发现,该乡农村土地承包经营权在政府部门的大力引导下,呈现出了向合作社、科技园、种养大户集中流转的良好势头,农村土地也形成了一定的产业化、规模化、集约化经营模式。但不容忽视,该乡在农村土地承包经营权流转中涌现的农民顾虑多、服务机制不健全及各种遗留集中爆发等问题,曾导致该乡土地流转引导工作一度陷入困境,因此,认真分析研究这些制约农村土地快速、规范、集中流转的各种问题,找准解决问题的方法、措施及途径,成为了推进农村土地流转工作的当务之急。 
        农村土地规范集中流转有三“难” 
        从这次调研的总体情况看,凤凰县农村土地流转尚处于探索起步阶段,口头协议流转、自然零星流转、委托亲朋代管等现象是目前农村土地流转的主流。要真正做到让农村土地向产业化、规模化、集约化规范有序集中流转,需要解决三大“难”题: 
        一、群众参与积极性不高的难题                                   
        1、农民群众对土地流转政策的认识偏差。对国家《农村土地承包经营权流转管理办法》等土地流转的政策法规不甚了解,仅仅按照农村土地承包法律政策规定,认为农村土地承包关系30年稳定不变,那三十年内,承包土地就是自己私有财产,不求它生财发家,但求稳妥保全即可,而一旦流转出去后,权属能否回归自己很难说了,万一为了眼前利益而失去了土地,那不是赚小头丢大头吗,那就太划不来了,就此拿定了自家土地决不流转的主意。 
        2、农民普遍存在土地依赖和恋土情结。目前,大部分农民仍然把土地作为最基本的生活保障,虽然人长期外出务工赚钱,只要土地不流转出去,万一哪天形势有变,最起码可以回家种田谋生。加之近年来农村政策的“一加一减”(各项补助不断增加、土地税赋免除),农民对土地的常规保守认识和预期收益均有所增强,认为国家补贴这部分收入虽然不是家庭主要收入,但来源稳定,年年均有,如流转出去以后是否还归自己心里没底,因此觉得多一事不如少一事,进而从主观上不愿流转土地。另外对于大多数留守在家的年长老农来说,对土地具有深厚感情,有一种根深蒂固的眷恋,即使子女举家外出务工、经商也舍不得将土地流转出去,在土地投入很低、体力不宜耕作的情况下,仍然坚持低效种植,造成土地流转困难。 
        3、现实教训令农民对土地流转望而却步。前几年,受凤凰县大力实施“两山”开发战略的影响,全县涌现了以金银花、金秋梨、柑橘等为主的产业开发热潮,部分乡镇甚至引入资金雄厚的外行老板实施集中流转土地开发产业,由于缺乏专业的管理技术和对市场行情分析不足,最终以失败告终,老板逃逸,流转合同难以履行,流转收益难以兑现,也寒了流转农户的心。另外部分矿山开采过程中有的流转农民土地用于堆积废弃物渣,后受政策影响关闭后,农民土地受到污染和破坏,难以恢复耕种,农民也就长久的失去了这部分流转土地的使用权,在承包土地面积有限的情况下,农民不敢再轻易拿出土地流转出去,生怕重蹈覆辙。 
        二、土地流转机制不健全的难题 
        1、农村土地流转管理服务机制不完善。《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法规将土地流转管理的职能赋予乡镇人民政府和县级农经部门。但是,县级农经部门由于无专项经费,土地流转管理服务尚处于摸索发展阶段。乡镇又在2012年机构改革时撤销了农经站,将土地承包管理职能并入了农村社会事务服务站,由于专职不明,业务不精,人员单薄,对土地承包合同的备案、变更及纠纷调解、仲裁等管理服务难以保证,无法积极有序开展土地流转服务。 
        2、没有建立上下贯通、全面覆盖的土地流转市场服务体系。主要是由于规范流转农村土地起势慢,经费缺乏,政府和部门职能服务跟不上,目前在全县农村土地规范集中流转中起着牵线塔桥等重要作用的中介服务组织还没有完全组建起来,由于缺乏懂规则、精行情、善推介的中介服务组织,土地流转的供求、价格等信息不能及时有效沟通,导致流出难和流入难等问题并存。大部分土地流转尚处于自发状态,很难形成公平高效、信息完备的土地流转市场。 
        3、一些基层干部存在求稳怕乱、怕麻烦等思想。部分基层干部缺乏适应新形势下开展农业农村工作的动力和魄力,不愿意主动的为农村土地流转创建新的工作机制和服务体系,致使对辖区内的农村土地流转引导不力,进展缓慢,同时,部分干部缺乏对流转主体的全面审查、科学评估和流转收益的合理增长机制等相关要素的把握能力,自认为难以为农民利益实施有效保护,怕群众找麻烦,  多一事不如少一事,不求有功,但求无过。  
        三、社会保障体系跟不上的难题 
        1、农民基本生活保障函待完善。农村的养老、医疗、社会救助、低保等社会保障体系正在建立健全之中,覆盖面有限,保障水平不高,土地承载着特殊的生存保障功能。不少农民仍主要依靠土地收入解决看病、养老、子女上学等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于土地流转存在后顾之忧。 
        2、社会就业技能培训体系不全面。目前开展农村农民技能培训项目的主要为劳动保障、农业开发等部门,其培训的着力点均面向农村文化程度高、适应能力强、敢闯敢拼的年青一代,鲜有涉及到中老年转移就业的技能项目,而这部分农民由于文化素质不高、缺乏专业技能,加之周边城镇吸纳农村劳动力的能力有限,非农产业就业不稳定,缺乏稳定的生活来源和社会保障,难以确保这部分群体安全放心的离开土地,也就从跟本上导致了土地集中流转的难度。 
        3、外出农民身份难以转换引起的“小富即安”心理。过来,城镇二元化和城市社会保障排外现状致使农民难以舍弃土地,在多年的外出务工潮流中,尽管广大外出农民工长期干着最苦、最脏、最累的工种,拿着最低的报酬为城市的发展和美化的做出了巨大贡献,但在身份认可、子女入学、政策享受中与当地市民有着天壤之别,始终感觉务工之地没有做主的尊严,没有家的温馨感受,只是一个长期的临时处所,赚够钱后只能回家安身和营生自己的一亩三分地。因此尽管务工收入在农民人均纯收入中的比例逐年上升,但对土地谋生的依赖仍是广大农民随时的和无奈的选择,即使在那里摆着、放着那怕荒着,但它还是自己的,至少可以安身立命。  
        促进农村土地流转的建议   
        加强农村土地流转牵涉着复杂的农村社会经济问题,其实质是生产要素的合理流动和土地资源的优化配置。在实施过程中,必须按照相关政策规定,坚持“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化,流转合同规范化”的要求,建立健全土地流转各项机制,才能稳步有效推进土地流转。 
        一、加快创新经营体制步伐 
在稳定家庭联产承包经营体制的基础上,积极探索土地适度规模经营体制,创新土地流转模式,不断赋予农民新的收入增长方式,将他们逐步吸引到主动流转土地中来。 
        1、积极培育农业经营新主体。通过培育扶持农民专业合作社、专业大户、农业龙头企业等新型农业产业经营主体,把产前、产中、产后各个环节有机联系起来,鼓励农民在自主基础上,将土地承包经营权与资金、技术、劳动力等共同作为生产要素参与产业经营,和新型经营主体结成利益共同体,实现产加销一体化经营,提升土地生产效益,促使农户在参与土地流转和产业规模经营中获得实实在在的好处进而带动农户流转土地的主动性和积极性。 
        2、大力发展农民专业合作社。在条件成熟的村组和自然寨,鼓励引导当地能人择取优势产业组织农户组建农民专业合作社,当前二三产业发展快,大多数农民已经脱离土地的农村,组建土地合作社,由农户以土地承包经营权量化入股,合作社负责管理土地,开展生产经营活动,年终采取按股分红等方式运作,解决农民怕地充公、怕权生变的后顾之忧,提高土地生产效益,增加农民收入。 
        3、积极推行整村连片流转。对承包农户自己经营土地少、流出意向多的村组,积极引导开展整村连片流转。对不愿流转的农户,可以在保证农户权益不受损失、承包土地数量、质量不下降的前提下,采取“土地互换”等方式,调整种植田块,促进连片流转。 
        4、探索建立农村土地银行。借鉴银行货币存贷机制,探索建立农村土地股份银行。土地银行对农户存入的承包土地,采取保底分红形式,可直接经营,也可采取转包、出租、入股等形式与农业龙头企业合作经营,使土地流转更加方便灵活。流转形成的规模化土地,组织开展标准化生产,建设优质农产品基地,积极发展“订单农业”、“农超对接”等生产形式,推动产业优化升级,不断提高生产水平和效益,充分发挥土地规模经营的优势与潜力。   
        二、加大政策宣传扶持力度 
        1、加大政策宣传力度。结合县情实际,将《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》及湖南省实施办法等各级法律法规深入农村开展广泛持久宣传,促使广大农民群众从根本上理会理解中央省州支持开展农村土地流转的意义和积极作用,县里也要及时出台促进农村土地承包经营权流转的实施意见或管理办法,健全机构,明确职责任务,切实加强对土地流转的工作指导、规范服务和监督管理,营造好实施农村土地流转是当前农村经济发展和农民持续稳步增收的新趋势和必然。 
        2、切实落实资金保障。在积极争取上级财政资金支持的同时,县财政每年要安排相当的专项资金,用于土地流转服务组织建设、基础设施建设和扶持农民专业合作组织、规模经营户发展。对于土地流转成效较好的乡镇、村、流转中介服务组织及带动效应明显的规模经营主体,给予一定的激励性资金扶持,对于规模流转实体和典型产业项目要给予广泛推介和宣扬,增强辐射带动和吸引力。 
        3、不断完善信贷支持。把农业农村产业规模经营主体作为信贷支农的重点,引导农村信用社等金融机构加大信贷支持,解决规模经营主体资金不足问题。对于实力强、资信好的,给予足够的信贷授信额度,简化贷款手续,实行利率优惠,确保他们流转农村土地创建产业项目资金充裕,开发产业后续有力,有序发挥产业辐射带动效能,形成科学健康可持续发展的良好格局。 
        4、完善农村保障体系。统筹谋划城乡社会保障体系,采取“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则,多渠道、多层次、多方式地兴办农村养老、医疗、生育、伤残等社会保险,积极推进农村社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、最低生活保障等方面的社会保障制度实施,逐步实现城乡社会保障“政策保障完善、转移衔接自如、信息服务便捷”目标,消除农民的保障忧虑,弱化土地的社会保障功能,让农民放心地离乡、放心地流转土地。  
        三、规范土地流转程序和服务机制 
        实施农村土地流转,相关部门重点应在规范程序上予以保障,完善服务上开展引导,强化职能上协作推进,充分发挥牵引、对话、落实、鉴证、调解等服务窗口作用,为农村土地快速便捷流转创造良好的条件。 
        1、健全服务机构。县级农业行政部门应建立土地流转服务中心,建立开通土地流转信息网站,负责土地流转信息收集、发布、政策法规咨询、流转规范程序制订、流转纠纷调处等工作。乡镇建立土地流转服务所,共同体负责流转供求信息的搜集及发布、土地评估、合同签订、档案管理等工作,积极建立土地承包经营权流转市场,引导各类农村土地中介服务组织的发展。行政村要建立土地流转服务站,做好土地流转原始信息的收集、审查、登记管理和合同签订等工作。通过完善县乡村服务网络建设,为农村土地土地流转提供全覆盖、多层次的服务。      
        2、完善服务机制。建立健全土地流转监管、纠纷调处和拟流转土地的信息储备、价值评估、价格形成等服务体系。严格控制土地流向,强化流转行为监管,制止各种强占、寻租行为和随意改变土地用途、侵害农民土地权益的违法违规行为。积极设立纠纷仲裁机构,依法开展土地承包和流转纠纷的仲裁,妥善解决土地承包和流转纠纷。通过合作、入股、经营权置换等方式,将流转土地实行集中储备,建立供求信息数据库。开展农村土地分等定级,建立价值评估体系,以市场机制双方协商定价,合理确定土地流转交易价格,确保流转双方共同受益,合作共赢。 
        3、规范流转行为。规范土地流转合同,推行规范文本,对形成稳定流转关系尚未签订流转合同的,积极督促流转双方签订流转合同,对已签订的流转合同的,按照规范文本要求加以完善。流转中,规范土地流转程序,坚持“公开、公平、公正”的原则,做到程序合法、合同规范、资料完备。认真推行土地流转台账管理,切实加强流转合同等资料的档案管理,为合同履行、纠纷调解、数据更新提供扎实的档案依据。 
        4、及时解决问题。乡村是中央、省州各级涉农政策最总落实地,由于地方贯彻的力度和实施方式存在差异,也成了引发各类矛盾和问题的集中爆发点,如计划生育,土地征收、低保评定、土地权属及界限纠纷等等,部分农民群众因对政策的执行偏差、改正不足、透明度不够、行政不作为、个别问题得不到及时解决等现象心存意见,主观上对政府引导实施的农村土地流转产生了抵触情绪,只要不违法违规,就想方设法对着干,不愿参与土地成块连片流转,增加了农村土地流转的难度。因此,对于农村出现的矛盾问题,基层领导干部要及时介入,妥善解决,杜绝矛盾问题遗留拖延,提升政府行政作为效能,巩固为民办好事,办实事的良好形象,增强群众信任感,从而不断降低农村土地流转的人为阻挡因素。 
  
  

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